多规融合

2016-11-07

研究背景

长期以来，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划分别由不同行政主管部门组织编制和实施，从规划的编制、调整和实施强调自上而下的行政管理，并具有一套规范和程序来强化这种纵向衔接关系，但规划彼此之间的衔接却缺少具体要求和强制性管理措施，导致多个规划各自为政，“规划打架 ”现象屡见不鲜，削弱了规划对城乡空间资源的调控能力，降低了项目审批效率、影响了城市空间治理能力的提升。习近平总书记、李克强总理在中央城镇化工作等会议上多次提出要建立统一的空间规划体系，在市县探索“多规合一”。由此，发改委、住建部、国土部和环保部四部委也联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，确定了28个试点城市，共同推进“多规合一”试点工作，以推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划的“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图，保障市县规划的有效实施。2015年作为“十二五”规划的收官期和“十三五”规划编制的开局年，全国各地掀起了“多规合一”建设的新高潮。2015年2月23日，浙江开化“多规合一”试点经验获得习近平总书记肯定。

一、上海数慧对“多规合一”的理解

“多规合一”是一项复杂的、需要长期坚持开展的系统性工程，其在质在于，持续提升政府部门之间的城乡空间协同管理能力。我们认为，“多规合一”不是一个部门的工作，也不是“一次性工程”。它应该包括：多规合一组织建立、机制保障、多规合一协调和编制、多规合一成果管理和应用、各规划成果及多规成果联动更新的全生命周期闭环等多项工作内容。与此相关的，还包括配套信息化系统和工具的建设、基础设施软硬件及网络建设、专业的技术服务人才队伍建设等。而我们提供的就是实现“多规合一”闭环及可持续工作的信息化解决方案。

首先，在多规合一工作开展前期，我们根据项目经验，对多规合一项目实施推进所必需的组织保障、机制保障以及工作步骤提供经验性建议。

其次，在多规合一协调和编制阶段，我们通过与国内知名的规划设计单位长期战略合作，在多规冲突检测规则、冲突协调规则方面积累了丰富的经验。并在此基础上，研发了多规冲突检测专家系统——采用数慧模型管理引擎技术（详细内容可参见“模型管理引擎”章节），将检测规则和协调规则转化为计算机可识别的规则模型，为多规编制单位提供基于规则模型的冲突自动检测和冲突协调提示功能，大大提升了冲突检测和协调效率。同时，专家系统也具有快速应变能力——当冲突检测规则发生调整或需要新增时，系统中提供了便捷工具可辅助用户快速改变规则。

第三，在多规合一成果管理和应用阶段，我们借助丰富的多规项目实践经验，通过空间数据管理平台实现各部门规划成果以及多规编制成果的统一管理和快速接入；应用多规融合信息平台实现多规成果的信息汇集、各部门的数据共享以及各类台账的生成。在此基础上，利用多规合一编制成果实现项目生成的跨部门联合审批，从而真正发挥“多规合一”工作成效，提高审批效率，确保项目落地。

第四，在多规合一后期更新维护阶段，我们根据地方政府的管理要求，结合已有项目的实际经验，总结并制定了各规划成果更新时对多规合一编制成果的联动更新机制，并在此基础上研发了多规成果联动更新系统，以满足多规合一对“闭环”管理和“可持续”开展的管理要求。在此过程中，可为客户培养一支具有专业能力和技术能力的数据运维团队。

二、业务研究历程

2012年下旬，响应政策号召，我们组建了多规融合业务研究小组，并启动了多规合一信息化工作的前期研究与调研。于2014年初，上海数慧形成了一套较完善的数慧多规融合解决方案。2015年5月，研制并发布了“数慧多规融合信息平台”。此后，经过与众多专家的广泛交流，结合多个地区多规合一空间信息平台建设项目的实施经验，我们对多规融合有了更加深入的理解，数慧多规融合解决方案也得以持续完善。

目前，我们面向多规融合的解决方案已包括了多规融合与业务协同的顶层设计、多规融合信息化最佳实践路线，为多规合一编制、冲突检测、矛盾协调、多规共享、业务协同、辅助决策、实施反馈、联动更新等多规融合的全过程提供了信息化支撑工具，为用户提供的就是实现“多规合一”闭环及可持续工作的全套信息化解决方案。

图业务研究历程示意图

三、建设层次

多规融合建设是一项跨部门、多层次且极具复杂度的系统性工程。为了深入、透彻研究此项业务，我们的数慧多规融合小组，于公司内部，每两周开展多规业务研究讨论，在公司外部，积极投入到各类学术交流中。充分结合全国各地多个多规信息平台建设项目的经验，我们提出了多规融合信息平台建设的四层次模型，如图所示：

图多规融合信息平台建设的四层次模型

1.第一层次：协调与共享

通过多规数据的质检、冲突检测和协调规则的梳理，完成多规冲突的协调；通过汇集各部门规划成果及其他各类规划数据资源，形成“多规合一”一张图，实现各部门规划成果数据共享；

2.第二层次：审批与管控

在多规冲突协调和多规一张图的基础上，进一步开展项目生成和审批的业务协同作业，支持流程再造，提高行政审批效率；另外，通过提供多规融合服务组件，将多规管控的规则植入各部门的业务审批系统，实现对各审批业务的管控，如控制线检测、指标检测。

3.第三层次：联动与决策

通过建立一个口子出、一个口子进的数据更新联动机制，无论是规划修编还是项目实施引起的规划调整，其规划数据底版均由多规联动系统统一提供，规划调整方案也必须在多规联动系统中进行冲突检测，进而保障规划同步联动更新。同时，通过对多部门建立绩效考核体系和工作情况实时评价，以保证系统正常运转。定期对多规实施情况进行评估，按业务主题分类生成台账报告，以辅助领导进行决策。

4.第四层次：在线与协同

建成由多级节点构成的一体化多规信息在线和业务协同服务体系，实现多节点约束下的发改、国土、规划、环保等多部门规划成果的统一管理、深度分析、全面融合，多部门业务全流程并联审批、业务协同。

四、建设思路

根据多规融合信息平台建设的四层次模型，推演出“数据3步走（多规汇集、多规融合、多规联动）、业务4步走（项目生成、业务协同、规划管控、宏观决策）”的建设思路。

图 “数据3步走、业务4步走”建设思路

五、结语

数慧多规融合信息平台遵循“一个市县、一本规划、一张蓝图”的核心理念，实行多规统筹发展的方法，基于多规衔接的技术标准和工作机制，致力于帮助各城市消除空间矛盾，建成由多级节点构成的一体化多规信息在线服务体系，实现发改、国土、规划等多部门规划成果的统一管理、深度分析和全面融合。同时优化审批流程，建立统一的空间管理联动平台，支撑多政务部门的政务信息共享和业务协同审批，提供高度协调、统一权威的空间规划“一张图”，为城市管理的决策评估提供丰富的支撑信息，助力推进审批体制改革和机制创新，助推社会治理体系现代化建设。

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